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政策要点丨山西省光伏用地办理相关政策,全国复合光伏项目用地政策及建设运营合规要点

放大字体  缩小字体 发布日期:2024-05-07  来源:欧乐文化  浏览次数:1178
核心提示:文丨欧乐光储充资讯山西省政策支持山西地处华北和西北连接中心,输变电条件好,光照资源好,具有发展光伏产业的独特优势。同时,
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 文丨欧乐光储充资讯

山西省政策支持

山西地处华北和西北连接中心,输变电条件好,光照资源好,具有发展光伏产业的独特优势。同时,山西已具备基本的产业基础,电池和组件方面形成了一定规模布局。当然也少不了相关政策支持:

2022年6月,太原市人民政府办公室关于印发太原市招商引资若干措施的通知,通知指出,加快光伏规模化开发。坚持集中式和分布式相结合因地制宜推动太阳能资源高效利用。

 

分布式方面:对大型公共建筑、新建厂房、商业楼宇、办公建筑、交通场站等大型商用及整县屋顶分布式光伏电站,按批复时限完工,实现全容量并网发电的项目,按投资额的1%补贴,最高不超过500万元;对分散式风电,按批复时限完工,实现全容量并网发电的项目,按投资额的0.5%补贴,最高不超过100万元。

 

2023年4月,山西忻州发布《忻州市推进分布式可再生能源发展三年行动计划 (2023—2025年)》,指出要因地制宜发展农村可再生能源,支持农村分布式能源新业态发展。到2025年,新增发电装机5万千瓦左右。以乡村振兴重点帮扶县为重点区域,积极推动“公司十村镇+农户” 等模式试点示范,利用农户闲置土地、农房屋顶、养殖大棚和农业大棚等,建设分布式光伏发电,助力农户获取稳定的租金或电费收益。

 

建筑屋顶光伏计划,到2025年公共机构新建建筑屋顶光伏覆盖率达到50%,新增发电装机5万千瓦左右。

 

整县试点光伏计划。推广保德县屋顶分布式光伏开发经验,完成原平市、五台县、忻府区三个国家级整县(市、区) 屋顶分布式光伏开发试点,试点可退出可替换,加大竞争激励,力争2023年底按照试点要求建成示范县,新增发电装机11万千瓦。

 

山西发文,光伏发电项目用地包括光伏方阵用地(含光伏面板、采用直埋电缆敷设方式的集电线路等用地)和配套设施用地(含变电站及运行管理中心、集电线路、场内外道路等用地),根据用地性质实行分类管理。新建、扩建光伏发电项目,一律不得占用永久基本农田、基本草原、I级保护林地。

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1、光伏发电项目用地管理方式

依据晋自然资函〔2023〕716号文,光伏发电项目用地包括光伏方阵用地(含光伏面板、采用直埋电缆敷设方式的集电线路等用地)和配套设施用地(含变电站及运行管理中心、集电线路、场内外道路等用地,具体依据《光伏发电站工程项目用地控制指标》的分类),根据用地性质实行分类管理。新建、扩建光伏发电项目,一律不得占用永久基本农田、基本草原、I级保护林地。

依据自然资办发〔2023〕12号文。

 

(1)引导项目合理布局。

做好光伏发电产业发展规划与国土空间规划的衔接。各地要认真做好绿色能源发展规划等专项规划与国土空间规划的衔接,优化大型光伏基地和光伏发电项目空间布局。在市、县、乡镇国土空间总体规划中将其列入重点建设项目清单,合理安排光伏项目新增用地规模、布局和开发建设时序。在符合“三区三线”管控规则的前提下,相关项目经可行性论证后可统筹纳入国土空间规划“一张图”,作为审批光伏项目新增用地用林用草的规划依据。


鼓励利用未利用地和存量建设用地发展光伏发电产业。在严格保护生态前提下,鼓励在沙漠、戈壁、荒漠等区域选址建设大型光伏基地;对于油田、气田以及难以复垦或修复的采煤沉陷区,推进其中的非耕地区域规划建设光伏基地。项目选址应当避让耕地、生态保护红线、历史文化保护线、特殊自然景观价值和文化标识区域、天然林地、国家沙化土地封禁保护区(光伏发电项目输出线路允许穿越国家沙化土地封禁保护区)等;涉及自然保护地的,还应当符合自然保护地相关法规和政策要求。新建、扩建光伏发电项目,一律不得占用永久基本农田、基本草原、Ⅰ级保护林地。

(2)加快办理项目用地手续
建立用地用林用草联审机制。各地自然资源、林草主管部门要建立项目用地用林用草审查协调联动机制,对于符合国土空间规划和用途管制要求、纳入国土空间规划“一张图”的国家大型光伏基地建设范围项目,在项目立项与论证时,要对项目用地用林用草提出意见与要求,严格执行《光伏发电站工程项目用地控制指标》和光伏电站使用林地有关规定,保障项目用地用林用草合理需求。

及时办理征地或租赁等用地手续。光伏发电项目用地涉及使用建设用地的,可依照土地征收规定办理土地征收手续。光伏方阵用地允许以租赁等方式取得,用地单位与农村集体经济组织或国有土地权利主体、当地乡镇政府签订用地与补偿协议,报当地县级自然资源和林草主管部门备案。

依据晋自然资函〔2022〕323号文,光伏发电项目可在国土空间规划划定的生态保护红线、永久基本农田及法律法规规定禁止占用的区域外选址建设,同时尽量避开生态区位重要、生态脆弱、地形破碎区域。

2、光伏复合项目用地政策
依据晋自然资函〔2023〕716号文:
(1)光伏方阵用地政策。光伏方阵用地不得占用耕地,占用其他农用地的,应根据实际合理控制,节约集约用地,尽量避免对生态和农业生产造成影响。光伏方阵用地涉及使用林地的,须采用林光互补模式,可使用年降水量400毫米以下区域的灌木林地以及其他区域覆盖度低于50%的灌木林地,不得采伐林木、割灌及破坏原有植被,不得将乔木林地、竹林地等采伐改造为灌木林地后架设光伏板;光伏支架最低点应高于灌木高度1米以上,每列光伏板南北方向应合理设置净间距,具体由各地结合实地确定,并采取有效水土保持措施,确保灌木覆盖度等生长状态不低于林光互补前水平。光伏方阵按规定使用灌木林地的,施工期间应办理临时使用林地手续,运营期间相关方签订协议,项目服务期满后应当恢复林地原状。光伏方阵用地涉及占用基本草原外草原的,地方林草主管部门应科学评估本地区草原资源与生态状况,合理确定项目的适建区域、建设模式与建设要求。鼓励采用“草光互补”模式。光伏方阵用地不得改变地表形态,以第三次全国国土调查及后续开展的年度国土变更调查成果为底版,依法依规进行管理。实行用地备案,不需按非农建设用地审批。

(2)配套设施用地政策。光伏发电项目配套设施用地,按建设用地进行管理,依法依规办理建设用地审批手续。其中,涉及占用耕地的,按规定落实占补平衡。符合光伏用地标准,位于方阵内部和四周,直接配套光伏方阵的道路,可按农村道路用地管理,涉及占用耕地的,按规定落实进出平衡。其他道路按建设用地管理。

依据晋政办发〔2022〕97号文,保障光伏复合项目用地,利用符合政策的农用地布设的光伏方阵、采用直埋电缆方式敷设的集电线路可不改变原用地性质﹐场内道路用地可按农村道路用地管理,变电站及运行管理中心、集电线路杆塔等基础用地按建设用地管理。

3、光伏复合项目认定标准
依据晋自然资函〔2023〕716号文,各市可在符合相关法律法规、行业标准、规程等要求的前提下,由主管部门牵头,结合本地区实际细化“园光互补”“林光互补”“草光互补”项目建设要求、认定标准及监管措施,避免对农业生产和生态安全造成影响。采用“园光互补”模式使用耕地以外的园地等农业农村部门负责指导种植的农用地建设光伏复合项目的,需县级农业农村部门出具技术审核意见;符合林光互补、草光互补要求占用允许使用的林地、草地建设光伏复合项目的,需经县级林草部门对生态影响情况进行评估并备案后实施。

4、历史遗留问题
依据晋自然资函〔2023〕716号文,《自然资源部办公厅国家林业和草原局办公室国家能源局综合司关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》(自然资办发〔2023〕12号)施行之前已按照《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规〔2017〕8号)规定批准立项的光伏发电项目(包括动工和未动工建设),可按批准立项时用地预审和用地有关意见执行,不得扩大项目用地面积和占用耕地林地草地面积,严禁耕地抛荒、撂荒;已经通过用地预审或地方明确用地意见、但项目未立项的,按自然资办发〔2023〕12号规定要求执行。生态保护红线内零星分布的已有光伏设施,按照相关法律法规规定进行管理,严禁扩大现有规模与范围,项目到期后由建设单位负责做好生态修复。

依据晋自然资发〔2023〕42号文,明确农作物耕作义务。对3月20日《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》(自然资办发〔2023〕12号)发布实施之前已建成的,以及符合稳妥处置历史遗留问题相关规定允许在建和未建的农光互补项目,涉及光伏方阵占用永久基本农田以外耕地的部分,应在土地租赁协议中明确耕地承包经营权是否同时流转,明确耕种责任,履行耕种义务,严禁抛荒、撂荒。农光互补项目光伏方阵中除桩基用地外,不得硬化地面、破坏耕作层,否则,应当依法办理建设用地审批手续,未办理审批手续的,市、县(市、区)自然资源主管部门按违法用地查处。

强化项目退出后的复垦要求。对布设后未能并网的光伏方阵,应由所在地能源主管部门清理退出。光伏方阵用地按农用地、未利用地管理的项目退出时,用地单位应恢复土地原状,未按规定恢复原状的,应由项目所在地能源主管部门责令整改;同时鼓励将未利用地复垦为耕地或其他农用地。
依据当前政策背景与实践经验,复合光伏项目如未能严格按照项目所在地用地政策等要求开展建设和运营,则将引发光伏阵列区土地使用权被收回从而导致项目无法持续运营的风险。

 

从国家与部分地方两个层面展开,围绕草光互补、林光互补、农光互补、渔光互补等常见复合光伏项目类型,总结梳理复合型光伏项目的列阵用地政策以及建设运营要求,同时提出相关合规风控建议。

相较于普通单一光伏项目,复合光伏项目的用地政策更为灵活,因此越来越多的项目开始采用复合的方式建设。然而,随着复合光伏项目的数量和规模的不断攀升,各类复合光伏项目用地乱象层出不穷。

 

例如,部分企业在开发建设复合光伏项目的过程中存在占用永久基本农田、违规改变土地用途、破坏生态环境等违法用地行为。同时,部分复合光伏项目在项目推进过程中未能对列阵用地进行有效利用,在项目投产发电后仅对土地进行形式化的农业生产,“重光轻农”“重光轻渔”和“因光废耕”等事件频发。

 

因此,近年来部分地区监管部门对复合光伏项目进行了重点核查,如山东省自然资源厅于2021年11月2日下发《关于对光伏项目用地进行核查的通知》,要求重点核查复合光伏项目履行项目建设方案和土地复合利用方案备案程序,以及布设在农用地上的光伏设施是否存在硬化地面、破坏耕作层、抛荒、撂荒、影响农业生产等情况,并曾一度暂停对占用耕地光伏项目的备案;河北省发改委、河北省自然资源厅也于2022年5月11日联合发布《关于进一步明确存量光伏复合项目占用耕地政策的通知》,要求市县有关部门加强事中事后监管,确保项目以农为主、光伏为辅,农业与光伏产业互补共赢,严禁“只有光、没有农、未互补”;山西省自然资源厅同样于2023年7月19日要求对单纯依赖光伏发电而对农用地进行抛荒、撂荒的“农光互补”“林光互补”项目进行排查处理。

 

2023年3月20日,自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司印发了《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》(自然资办发〔2023〕12号,简称“12号文”),明确复合光伏项目光伏方阵用地不得改变地表形态,并对光伏方阵用地的土地类型提出了新的要求,同时也要求复合光伏项目应按照各地结合实地确定的建设和运营标准执行。

 

复合光伏项目用地政策及建设运营要求

 

(一)国家层面

(二)地方层面

复合光伏列阵用地范围及建设运营要求

基于以上第二部分所述的规定,同时根据《草原法》《森林法》《国家林业和草原局公告2023年第10号—林草行业行政许可事项实施规范》(“第10号公告”)等相关法律法规及政策规定,笔者将常见的复合光伏项目类型,即草光互补、林光互补、农光互补、渔光互补等的光伏列阵用地范围以及项目建设和运营要求总结如下:

 

(一)草光互补

(二)林光互补
(三)农光互补
(四)渔光互补

复合光伏项目投资合规建议

 

复合光伏项目的用地政策相较于普通单一光伏项目更为灵活,但在项目建设和运营过程中也会有更多的要求和规定,笔者团队服务过多家复合光伏项目投资企业,近期出现了部分项目因运营的复合光伏项目所占农用地没有任何种植和产出,在事实上没有实现“复合”,被当地税务机关要求按照占用耕地(农用地)的一般情形进行全额征税的情况,对项目收益率产生了极大的影响。

 

因此,结合本文的内容,我们建议复合光伏项目投资企业在投资建设复合光伏项目时,应确保项目用地许可等合规性手续办理齐全完备,编制土地复合利用方案并按要求向相关部门进行备案,严格遵守项目所在省市复合光伏的建设和运营要求,确保维持项目用地原有农渔林草业生态水平,避免“重光轻农”“重光轻渔”等现象的发生,最大限度降低复合型光伏建设和运营过程中存在的法律风险。

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